摘要
今年6月，国常会确定3000亿元政策性开发性金融工具，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金。7月，央行货币政策司司长邹澜在国新办发布会上表示“目前来看，项目资本金到位困难，成为制约项目建设和贷款投放的重要因素之一。”，随后，8月国常会又确定了第二批3000亿以上政策性开发性金融工具。那么今年为何需要政策性开发性工具？政策性开发性工具怎么投？怎么退？
■为何需要政策性开发性工具？一、今年大规模留抵退税叠加土地出让收入下滑拖累财政收入，财政资金补足项目资本金压力较大。二、今年专项债可跨省调拨额度相对较少。专项债限额空间的分布主要集中于北京、上海、广东等经济大省，具体来看，截至2021年末，北京、上海和广东分别拥有1811、1727和509亿专项债务限额空间，远超其他省份，但考虑到2021年10月广东省、上海和北京相继启动全域无隐性债务试点工作，今年以来，广东、上海和北京相继发行了2615亿用于“置换政府存量债务”的再融资债，因此剩余可调拨额度较少。三、项目储备来看，过去两年多有不足，而今年项目储备较为充裕，对资本金的需求也较高。过去两年项目储备不充分，由于前期准备不足、项目成熟度低，导致多数省份的专项债存在资金闲置问题。而今年前两批专项债项目已合计储备了7.1万个项目，2022年上半年各地已发行的新增专项债券共支持超过2.38万个项目，储备项目中有超过80%项目仍待建，再加上8月财政部又组织地方报送了第三批专项债券项目，专项债项目储备较为充裕，对资本金的需求也较高。综合以上因素，当前项目资本金到位较困难，央行先后推出6000亿以上政策性金融工具以补充资本金缺口。
■政策性开发性工具怎么投？怎么退？政策性金融工具主要有三种使用方式：股权投资、股东借款、专项债券资本金搭桥借款等。从目前公开的项目信息看，项目以股东借款形式较为常见，其次是股权投资，涉及专项债资本金搭桥借款的情况较少。具体来看，（1）股东借款是指股东借款是指基金委托政策性开发性银行以贷款形式向目标公司股东提供资金，贷款资金作为项目资本金投入到指定项目。在股东借款模式中，基础设施投资基金公司、政策性银行、项目公司股东三方签订股东借款合同，基金公司委托银行对项目公司发放贷款，项目公司股东再以贷款资金对项目进行增资。尽管公开披露使用股东借款的项目不多，但这一投放方式在宏观上的影响会让社融口径下的委托贷款大幅增加。央行数据也显示，近年来非标融资压降明显，月度委托贷款规模大多为负值或不足100亿，但随着政策性金融工具开始发力，8月份社融口径下委托贷款新增1755亿，环比大幅多增1666亿，同比大幅多增1578亿，随着政策性开发性工具的持续投放，9月委托贷款继续维持高增，录得1507亿。退出机制来看，股东借款根据借款人和项目实际情况，原则上采取分期还款方式退出。借款主体按照协议约定分期还款。（2）股权投资模式是指基础设施基金公司直接入股项目实施主体，但不参与具体经营。近期通过该方式获得基础设施投资基金的公司相应变更了工商信息，例如安阳市交通机场发展投资有限责任公司和淄博市城市资产运营集团分别于9月21日、22日增加公司注册资本，并吸收国开基础设施基金有限公司为新股东。总的来看，根据爱企查披露数据，国开基础设施基金有限公司对外投资12家公司，合计出资20.89亿；农发基础设施基金有限公司对外投资8家公司，合计出资6.58亿；进银基础设施基金有限公司尚未有公开披露的股权投资。退出机制上，股权投资原则上应按市场化原则，结合项目实际情况，采用将持有股权分期或一次性转让给控股股东或有实力受让方的方式实现退出。同时，股权投资项目应事先约定退出条件、期限和退出安排，优先参与有股东回购安排的项目，对于收益性和成长性较好的项目，除股东回购外，也可采取股权转让、公开上市、资产证券化等方式退出。（3）专项债资本金搭桥借款则针对专项债券项目，即基金先作为项目资本金投入，等到专项债发行后进行资金置换，目前公开的项目信息较少。退出机制来看，专项债资本金搭桥按照专项债发债安排，专项债资本金到位后，由专项债偿还退出。可采取一次性或分年偿还方式。
■风险提示：数据披露不全、数据统计偏差
1、为何需要政策性开发性工具？
今年6月，国常会确定3000亿元政策性开发性金融工具，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金。7月，央行货币政策司司长邹澜在国新办发布会上表示“目前来看，项目资本金到位困难，成为制约项目建设和贷款投放的重要因素之一。”，随后，8月国常会又确定了第二批3000亿以上政策性开发性金融工具。那么今年为何需要政策性开发性工具？政策性开发性工具怎么投？怎么退？
1.1. 财政资金用于项目资本金压力较大
今年大规模留抵退税叠加土地出让收入下滑拖累财政收入，财政资金补足项目资本金压力较大。今年1-8月全国累计新增减税降费及退税缓税缓费超3.3万亿元，其中大规模增值税留抵退税政策合计约为2万亿，对地方财政收入的拖累较大。另一方面，相比于2021年国有土地出让收入同比增长3.5%的情况，今年以来房地产行业持续低迷，地方土地出让收入同比持续下降，1-8月统计同比降至-28.5%。
1.2. 今年专项债跨省调拨额度相对较少
今年专项债可跨省调拨额度相对较少。专项债限额空间的分布主要集中于北京、上海、广东等经济大省。具体来看，截至2021年末，北京、上海和广东分别拥有1811、1727和509亿专项债务限额空间，远超其他省份，但考虑到2021年10月广东省、上海和北京相继启动全域无隐性债务试点工作。今年以来，广东、上海和北京相继发行了2615亿用于“置换政府存量债务”的再融资债，因此剩余可调拨额度较少。
1.3. 今年项目储备较为充裕，对资本金需求较高
过去两年专项债准备项目多有不足，而今年项目储备较为充裕。过去两年项目储备不充分，由于前期准备不足、项目成熟度低，导致项目迟迟无法开工，债券发行后不能及时使用，多数省份的专项债存在资金闲置问题。而今年得益于提前部署以及跨部门工作协调机制，专项债储备项目较为充足。2021年9月份，财政部部署地方报送2022年的专项债券项目资金需求，2022年1月份财政部又会同发改委布置地方补报了一批专项债储备项目，合计两批储备了7.1万个项目，2022年上半年各地已发行的新增专项债券共支持超过2.38万个项目，储备项目中有超过80%项目仍待建，再加上8月财政部又组织地方报送了第三批专项债券项目，专项债项目储备较为充裕，对资本金的需求也较高。
综合以上因素，当前项目资本金到位较困难，央行先后推出6000亿以上政策性金融工具以补充资本金缺口。
2、政策性开发性工具怎么投？怎么退？
7月下旬以来，国开行、农发行和进出口行分别设立国开基础设施基金有限公司、农发基础设施基金有限公司和进银基础设施基金有限公司，用于投放政策性金融工具。政策新金融工具主要有三种使用方式：分为股权投资、股东借款、专项债券资本金搭桥借款等。从目前公开的项目信息看，项目以股东借款形式较为常见，其次是股权投资，涉及专项债资本金搭桥借款的情况较少。
2.1. 股东借款
具体来看，项目以股东借款形式较为常见，8月以来社融委托贷款项大幅增加。股东借款是指股东借款是指基金委托政策性开发性银行以贷款形式向目标公司股东提供资金，贷款资金作为项目资本金投入到指定项目。21世纪经济报道记者获得的相关交易结构材料显示，在股东借款模式中，基础设施投资基金公司、政策性银行、项目公司股东三方签订股东借款合同，基金公司委托银行对项目公司发放贷款，项目公司股东再以贷款资金对项目进行增资。尽管公开披露使用股东借款的项目不多，但这一投放方式在宏观上的影响会让社融口径下的委托贷款大幅增加。央行数据也显示，近年来非标融资压降明显，月度委托贷款规模大多为负值或不足100亿，但随着政策性金融工具开始发力，8月份社融口径下委托贷款新增1755亿，环比大幅多增1666亿，同比大幅多增1578亿，随着政策性开发性工具的持续投放，9月委托贷款继续维持高增，录得1507亿。
退出机制来看，股东借款根据借款人和项目实际情况，原则上采取分期还款方式退出。借款主体按照协议约定分期还款。
2.2. 股权投资
股权投资模式是指基础设施基金公司直接入股项目实施主体，但不参与具体经营。近期通过该方式获得基础设施投资基金的公司相应变更了工商信息，例如淄博市城市资产运营集团9月26日公告称，公司于2022年9月19日召开临时股东会，同意吸收国开基础设施基金有限公司为新股东，同意公司类型变更为其他有限责任公司。公司注册资本由60亿元增加至60.551亿元，新增注册资本5510万元由新股东国开基础设施基金有限公司以货币出资，出资时间2022年9月8日。股权变更后，淄博市财政局持有公司股权比例由100%降至99.09%，国开基础设施基金有限公司持股0.91%。其次，7月河南省发展改革委公布信息称，国开行基础设施基金3.4亿元资金近日已投放安阳机场公司，主要用于安阳豫东北机场建设，这是全国成功投放的首批股权投资类基础设施基金。安阳市交通机场发展投资有限责任公司于2022年9月21日吸收国开基础设施基金有限公司为新股东，并将公司注册资本由6.71亿元增加至10.11亿元，新增注册资本3.4亿。股权变更后，河南航投航空基础产业发展有限公司持股从51%降至34%，安阳投资集团有限公司持股比例从49%降至33%，国开基础设施基金有限公司持股34%。总的来看，根据爱企查数据披露，国开基础设施基金有限公司对外投资12家公司，合计出资20.89亿；农发基础设施基金有限公司对外投资8家公司，合计出资6.58亿；进银基础设施基金有限公司尚未公开披露有对外股权投资。
退出机制上，股权投资原则上应按市场化原则，结合项目实际情况，采用将持有股权分期或一次性转让给控股股东或有实力受让方的方式实现退出。股权投资项目应事先约定退出条件、期限和退出安排，优先参与有股东回购安排的项目。对于收益性和成长性较好的项目，除股东回购外，也可采取股权转让、公开上市、资产证券化等方式退出。
2.3. 专项债资本金搭桥借款
专项债资本金搭桥借款则针对专项债券项目，即基金先作为项目资本金投入，等到专项债发行后进行资金置换，目前公开的项目信息较少。退出机制来看，专项债资本金搭桥按照专项债发债安排，专项债资本金到位后，由专项债偿还退出。可采取一次性或分年偿还方式。
